Blir Finland og Sverige medlemmer av Nato?

Nato har en såkalt «åpen-dør-politikk» som gjør at ethvert europeisk land kan søke om medlemskap. Generalsekretær Jens Stoltenberg uttalte etter et Nato-møte den 4. mars at både Sverige og Finland kan bli tatt opp dersom de ønsker det. 

Det er likevel noen åpenbare forskjeller mellom de to landene, men endringer i opinionen er blant de mest interessante utviklingstrekkene. Finland har EUs lengste landegrense mot Russland, og har tradisjonelt vært militært uavhengige for ikke å provosere Moskva. Nå sier 62 prosent at de er for finsk Nato-medlemskap, ifølge statskanalen Yle.

I Sverige er opinionen litt mer tilbakeholden. I en ny måling gjennomført av Novus svarte 43 prosent ja til Nato-medlemskap. Det er likevel verdt å merke seg at 63 prosent mener Sverige bør gå inn i Nato, dersom Finland også gjør det.

Det er uten tvil Natos artikkel 5 som er hovedårsaken til den økte interessen i våre naboland. For til tross for at både Sverige og Finland har et tett samarbeid med Nato i dag, er det kun fullt medlemskap som gir sikkerhetsgarantien av Natos kollektive forsvar.

Interessant nok er ikke den endrede sikkerhetssituasjonen en tilstrekkelig betingelse for at de tar skrittet fullt ut og anmoder om medlemskap i alliansen. Det er derfor interessant å se nærmere på forskjellene mellom de to landene, der Finlands forhold til Nato nok er noe mer realpolitisk fundert enn den svenske tilnærmingen.

Skal vi finne gode forklaringer på landenes forhold til Nato, må vi i tillegg til sikkerhetspolitiske forhold vektlegge nasjonale forhold som landenes sikkerhetspolitiske historier og tradisjoner.

En «krypende» integreringsprosess

En god analyse av Finlands og Sveriges forhold til Nato må ta utgangspunkt i landenes “krypende” integrasjonsprosess til alliansen som ble innledet etter Den kalde krigens avslutning.

Et interessant funn er hvordan landenes forhold til Nato avspeiler alliansens tilpasning til en ny sikkerhetspolitisk virkelighet på 1990-tallet. Endringene i Finlands og Sveriges sikkerhets- og forsvarspolitikker var dermed drevet av de samme mekanismene som hos Nato-landene.

Dette innebar målet om en liberal europeisk sikkerhetspolitisk orden preget av kollektive løsninger til internasjonal sikkerhet og militære innsatser dersom sikkerheten var truet utenfor Natos og EUs grenser.

Dette forutsatte at FN i langt større grad enn under Den kalde krigen skulle fungere som en global sikkerhetspolitisk ramme for en kollektivisert europeisk sikkerhetspolitisk orden. Av denne grunnen sluttet begge landene seg til Natos Partnerskap for fred (PfP) program i 1994.

For alle praktiske formål var det denne tilknytningen som innledet prosessen mot et stadig tettere samarbeid med Nato. At de ble medlemmer av EU i 1995 bidro dessuten til at de ble del av den europeiske integrasjonsprosessen som omfatter en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, som senere fikk en forsvarspolitisk dimensjon.

Et stadig tettere partnerskap

PfP er fundamentet i Natos partnerskapsprogram og er et praktisk bilateralt forum for samarbeid der landene ut ifra egne behov bygger ut et samarbeid med alliansen. Partnerskapet gir rom for at landene deltar i Natos militære operasjoner noe som ble svært så aktuelt etter at det brøt ut flere kriger på Balkan på 1990-tallet.

Natos internasjonale militære innsatser var derfor noe som virkelig bidro til at landene ble knyttet nærmere Nato. Dette hadde ikke bare vidtrekkende sikkerhetspolitiske konsekvenser, men i stor grad også militære. Følgelig ble landene delaktige i Natos Planning and Review Process (PARP) for å sikre at deres styrker i større grad kunne samvirke med Nato-landenes militære enheter.

Samtidig ble det nordiske samarbeidet forsterket, blant annet gjennom NORDCAPS fra 1997 som ble etablert for å styrke den internasjonale innsatsen. Engasjementet i Afghanistan i form av ISAF-operasjonene i årene 2001 til den ble avsluttet i 2014, gjorde at Finland og Sverige deltok i den største internasjonale operasjonen Nato noensinne har gjennomført. Faktisk definerte Natos ISAF-operasjon forsvarspolitikken for alle de nordiske landene i mange år på begynnelsen av 2000-tallet.

Her gikk både de danske, norske og svenske nasjonale forsvarsstyrkene gjennom omfattende reformer og ble omformet fra å være invasjonsforsvar til å bli innsatsforsvar med stor prioritet rettet mot de internasjonale innsatsene. Finland beholdt sitt invasjonsforsvar selv om også de tilpasset seg den nye politiske situasjonen i Europa. 

Vi så dermed en situasjon der Natos internasjonale operasjoner og nye konsepter for håndteringen av slik innsats sto i et vekselvirkningsforhold til hverandre. Ett av flere eksempler på dette var etableringen av Natos hurtige reaksjonsstyrker (NRF) som Finland og Sverige i dag er tilknyttet. Jo sterkere tilknytningen til Nato ble, desto mer var dette med og legge grunnlaget for et tettere nordisk forsvarssamarbeid.

Her ser vi hvordan det nordiske forsvarssamarbeidet er en avspeiling av reform- og utviklingsprosesser på både det europeiske og det euroatlantiske planet. Dette ble fra 2009 omtalt som NORDEFCO som omfatter Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige. Formålet er å videreutvikle deltakerlandenes militære kapabiliteter gjennom å sikre en tettere integrering, som også omfatter felles trening og øving.

Til å begynne med var NORDEFCO basert på behovet for å oppnå en størst mulig grad av kosteffektivitet i samarbeidet. Etter 2014 har derimot sikkerhetspolitiske forhold som følge av den russiske annekteringen av Krim-halvøya vært en viktig driver. Samme år ble dessuten Finland og Sverige tilknyttet Natos Partnership Interoperability Initiative (PII) og Natos Enhanced Opportunity Partnership.

Ingen av disse initiativene sikrer med nødvendighet medlemskap, men er med på å øke interoperabiliteten mellom finske og svenske militære og tilsvarende innenfor Nato. Det førstnevnte initiativet skal sikre at de dype forbindelsene som er bygget opp mellom Nato og partnerlandenes militære enheter gjennom flere år med operasjoner, fremdeles kan bli opprettholdt. Det andre initiativet er tilpasset de Nato-partnerne som har ytt og fremdeles yter viktige bidrag til Natos operasjoner.

Et komplekst nettverk av samarbeid, men ikke medlemskap?

Det er i denne sammenhengen viktig å understreke at Finland og Sverige ikke bare samarbeider direkte med Nato og gjennom det samarbeidet som finner sted innenfor det nordiske forsvarssamarbeidet. Faktisk taler vi om rundt 20 forskjellige typer avtaler, der samarbeidet med USA og Storbritannia nok er det viktigste.

Det interessante er at vi her kan se en mangesidig vev av bi- og multinasjonale samarbeidsarrangementer som samlet gjør at landene er dypt integrert i det vestlige sikkerhetsfellesskapet. Derfor har sannsynligheten for gjensidig bistand økt betydelig gjennom blant annet endringer av lovverk og på grunn av omfattende felles øvelser der begge land deltok på Trident Juncture høsten 2018.

Forskjellen mellom medlemskap og ikke-medlemskap har følgelig blitt langt mer ullen opp gjennom årene. Dette er tilfellet selv om de begge omtaler seg som militært alliansefrie stater. Spørsmålet er derfor hvorfor de ikke har tatt steget helt ut og søkt medlemskap i Nato. De vurderingene som åpenbart blir gjort i begge land er farene for sikkerhetsdilemmaer som ytterligere har blitt forsterket som følge av Russlands angrep på Ukraina.

Vurderingene begge land gjør er derfor at aktivt forsvarssamarbeid med Norge og andre medlemmer av Nato, uten formelt medlemskap, er det som nå er det beste virkemiddelet for å avskrekke Russland. Dette oppnår de gjennom tett samarbeid med Nato-land og dermed oppnår en forbedring av egne forsvarskapabiliteter for slik å kunne motstå et angrep. Den svenske FOI-forskeren Robert Dalsjö omtaler dette som en gratispassasjer tilnærming der andre Nato-land nå sier at de vil bistå i å forsvare Sverige og Finland, samtidig som disse landene fremdeles ikke er bundet av Natos kollektive forsvarsgarantier.

Disse forsterkede sikkerhetsdilemmaene er dermed med og forklarer hvorfor Nato-medlemskap sannsynligvis ikke blir aktuelt akkurat nå. Likevel kan dette ikke forklare hvorfor ikke medlemskap eksempelvis ble aktuelt rett etter den russiske annekteringen av Krim som jo da skapte en varig endring i europeisk sikkerhet.  

Hva med innsikter fra nyklassisk realisme?

Nyklassisk realisme kan være med å forklare akkurat dette fenomenet. Det som karakteriserer denne formen for realisme er at den i tillegg til tradisjonell maktpolitikk legger vekt på «tradisjonelle og kulturelle særtrekk og sider ved en stats politiske system og beslutningsprosess» (Melby, 2017, s. 17). Dette vil åpenbart ha innflytelse på hvordan en stat forholder seg til det internasjonale systemet som den er en del av, herunder synet på militære allianser og andre samarbeidsformater.

En slik nyklassisk realismetilnærming vil derfor vektlegge at svenske politikere omtaler et Nato-medlemskap som en mental endring for Sverige. Det bryter med den svenske sikkerhetspolitiske identiteten som er alliansefrihet, selv om landet har vært EU-medlem siden 1995 og det med et EU som har en gjensidig forsvarsklausul. Med andre ord er det å være svensk, å stå utenfor Nato.

Samtidig er det viktig å framheve at fire partier i den svenske Riksdagen er tilhengere av medlemskap, mens tre av dem er imot. Skulle en borgerlig regjering vinne valget i september 2022, kan derfor medlemskap komme høyt på dagsordenen. Dette viser at slike sikkerhetspolitiske identiteter og selvforståelser ikke er noe som ligger fasttømret, men som kan endres når dramatiske hendelser skjer.

Den finske tilnærmingen er noe annerledes enn den svenske. Den finske presidenten Sauli Niinistös nyttårstale 1. januar 2022 har blitt mye omtalt da han blant annet understreket at: «Finland’s room to manoeuvre and freedom of choice also include the possibility of military alignment and of applying for NATO membership, should we ourselves so decide».

Han understreket videre Natos «åpne-dør-politikk» som selvsagt inkluderer Finland. Denne uttalelsen viser at Finland er på vei mot medlemskap. Når et slikt medlemskap blir aktuelt, er selvsagt vanskelig å bedømme. Uansett vil den 1340 kilometer lange grensen til Russland være viktig når en bedømmer ikke bare om et medlemskap blir aktuelt, men også når det blir det.

Referanser

Svein Melby (2017): USAs ledervilje svikter. Maktpolitiske utfordringer og nye nasjonale forutsetninger. Oslo: Fagbokforlaget

Joakim Erma Møller: «Trilateral defence cooperation in the North: an assessment of interoperability between Norway, Sweden and Finland” Defence Studies, 19(3): 235–256