Effektive materiellanskaffelser i Forsvaret - en studie av insentiver i investeringsprosessen

I rammeskrivet for ny langtidsplan for forsvarssektoren blir det understreket hvor viktig det er at Forsvaret identifiserer og utnytter effektiviseringspotensialet som er i sektoren (1). Forsvaret bruker årlig omtrent 22 prosent av forsvarsbudsjettet på materiellinvesteringer (2). En effektiv materiellanskaffelsesprosess er derfor avgjørende både for effektiviseringsarbeidet og for stridsevnen. Denne rapporten har til formål å bidra til bedre beslutninger i investeringsvirksomheten i Forsvaret. Ved å undersøke de ulike aktørenes insentiver i investeringsprosessen, har vi pekt på en rekke dysfunksjonelle trekk ved hvordan prosessen er organisert i dag. Metoden vi har benyttet i denne analysen er en stegvis prosess hvor vi har basert oss på flere datakilder: økonomisk teori, analyse av insentivene i investeringskonseptet, en referansegruppe, spørreundersøkelser, dybdeintervjuer, data om investeringsprosjekter og samarbeid med Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI). De syv funnene i rapporten er basert på en kombinasjon av alle disse metodene: 1. Det mangler en insentivstruktur som sikrer tverrprioritering mellom prosjekter. 2. Det foregår et spill om investeringsmidlene, hvor aktørene bruker sin ekspertmakt til å anskaffe materiell med overdrevet høy ytelse (gold plating). 3. Insentivene til å vektlegge driftsperspektivet ved anskaffelsene er svake. Stillingsrotasjon og forventninger om tilleggsbevilgninger reduserer de formelle insentivene til å ta ansvarlige avgjørelser. 4. Det er få insentiver til å vektlegge tid i investeringsprosessen. 5. Manglende personellressurser er en delforklaring på de mange forsinkelsene. 6. Kostnadsgrensene utgjør sterke, formelle insentiver som gir utilsiktede utslag i prosessen. 7. PRINSIX som prosjektstyringsverktøy synes å være velfungerende, men det eksisterer likevel en lang rekke mindre forbedringsområder. For å bidra til rapportens formål, bedre beslutninger i investeringsvirksomheten, kommer vi med en rekke anbefalinger. Sett samlet utgjør disse anbefalingene en større reform av investeringsvirksomheten i Forsvaret, og er nødvendige grep for å endre på de underliggende insentivstrukturene som i dag preger investeringene. Anbefalingene er her delt i seks: fem av disse er omfattende og gjennomgripende endringer av investeringsvirksomheten, mens den siste anbefalingen omhandler en rekke prosessuelle tilpasninger av investeringsprosessen. Den mest sentrale anbefalingen er at ansvar og myndighet i prosessen må henge tydeligere sammen. De som tar beslutninger om omfang og kostnad på prosjektnivå, må også være ansvarlige for de kostnadskonsekvensene dette får senere. Slik er det bare i begrenset grad i dag. En annen, men relatert anbefaling, er å gi Forsvarets logistikkorganisasjons investeringsvirksomhet en mer uavhengig rolle. Dette vil bidra til at Forsvarets logistikkorganisasjon kan fylle rollen som uavhengig gjennomfører i større grad enn i dag. Videre må Forsvarsdepartementets evne til å prioritere på tvers mellom prosjekter styrkes. Forsvaret må også få en større evne til å kvalitetssikre prosjektenes behov og krav. Disse behovene blir definert svært tidlig i prosjektene, ofte av aktører med begrenset helhetsperspektiv. Behovene legger i sin tur store føringer for kostnad, antall og valg av fremskaffelsesløsning. Til sist er også behov for grep som kan bidra til å redusere stillingsrotasjonen i investeringsvirksomheten i Forsvaret.