Langsiktig planlegging i Forsvaret - vitenskap i skjæringspunktet mellom politikk, byråkrati og kommandostyring

Rapporten handler om utviklingen av Forsvarets langtidsplanlegging fra tidlig på 1970-tallet og fram mot år 2000. Den beskriver den prinsipielle tilnærmingen, hvordan planleggingsmetodikken ble utviklet og hvilken rolle Forsvarets forskningsinstitutt (FFI). Et planleggingssystem kan best bedømmes ut fra de bidrag det gir til et godt beslutningsgrunnlag. Mye plass er derfor viet de planleggings- og styringsproblemene Forsvaret hadde å stri med fra Norge måtte lære seg å stå på egne ben etter at den amerikanske våpenhjelpen opphørte, fram til slutten av 1990-årene. Den historiske gjennomgangen kan ha sin egen verdi, men hovedhensikten med de første sju kapitlene er å summere opp lærdommer og erfaringer av varig verdi og bidra til at dette blir brukt i årene som kommer når Forsvarets planleggingssystem skal utvikles videre. Kapittel 2 beskriver de datamaskinbaserte simuleringsmodellenes inntog i Systemgruppen på FFI i første halvdel av 1970- tallet. Et hierarki av slike modeller ble utviklet for å simulere forsvarsstrid hvor alle hovedkomponentene i Forsvaret deltok. Ideen om budsjettsimulering ble også til i denne perioden. Med dette analyseverktøyet kunne FFI gi kvantitative bidrag til langtidsplanleggingen basert på simulert kosteffektivitet. Utgangspunktet for Forsvarskommisjonen av 74 var en tiltagende ubalanse mellom mål og midler i Forsvaret. Dette ga FFI en mulighet til å prøve ut et slikt integrert analyseverktøy gjennom den første forsvarsanalysen på FFI. Dette er tema for kapittel 3. Kapittel 4 dreier seg om analysenes evne til å påvirke beslutninger og dermed Forsvarets utvikling på sikt. Kapittel 5 dekker det som skjedde på 1980-tallet da kommisjonens anbefalinger skulle følges opp. Stortingsmeldingene kom som planlagt, men de nødvendige grep ble ikke tatt. Vi måtte innse at det var grunnleggende systemfeil i styringen av Forsvarets strukturutvikling. Forsvarssjefene fant det vanskelig å skalere strukturmålene ned til et realistisk nivå. For FFI ble dette et tiår med metodeutvikling og operasjonsanalyse, men uten omfattende forsvarsanalyser. Kapittel 6 beskriver det dramatiske paradigmeskifte da Sovjetunionen gikk i oppløsning. FFI var ikke godt forberedt på dette. Forsvarskommisjonen av 1990 (FK 90) la opp til en grundig gjennomgang av den nye situasjonen, og FFI ble igjen tungt involvert. Kapittel 7 går grundigere inn på de analysene FFI gjorde fra 1988 til 1994 som ble en sentral del av grunnlaget for FK 90. Dette skulle vise seg å bli det siste helhetlige og helt selvstendige analysearbeidet av denne typen på FFI – enn så lenge. Kapittel 8 retter blikket framover og drøfter hvordan erfaringer og innsikt kan brukes til å utvikle langtidsplansystem i Forsvaret videre. Grunnleggende prinsipper for et effektivt og robust plansystem beskrives, og sentrale praktiske spørsmål knyttet til den videre utvikling av dagens system diskuteres. En viktig konklusjon er at vi må finne en god balanse mellom de tre hovedbidragsyterne Forsvarsdepartementet, forsvarssjefen og Forsvarets forskningsinstitutt, basert på deres rolle og egenart. FFI må styrke sine selvstendige og helhetlige bidrag.