Utenlandske investeringer og andre økonomiske virkemidler - når truer de nasjonal sikkerhet?

Militære maktmidler har i lang tid dominert tenkningen omkring hvordan stater sikrer sin suverenitet, sitt territorium og sin befolkning. Økonomiske kapasiteter og makt har i stor grad blitt holdt adskilt fra analyser av forsvars- og sikkerhetspolitikk. I nyere tid har det imidlertid blitt større oppmerksomhet på at stater kan bruke sine økonomiske kapasiteter for å oppnå strategiske og politiske mål i internasjonal politikk. Økonomiske virkemidler har slik potensial for å true andre staters sikkerhetsinteresser. Bekymringer knyttet til utenlandske investeringer i Norge innen strategisk viktige sektorer som telekommunikasjon og IT har spesielt skutt fart. Investeringer er imidlertid bare ett av mange økonomiske virkemidler en stat kan benytte seg av for å nå strategiske mål – og de økonomiske virkemidlene kan på sin side kombineres med ikke-økonomiske virkemidler som cyber- eller påvirkningsoperasjoner. Denne rapporten er et bidrag til å gi norske myndigheter bedre forståelse for de truslene og utfordringene vi står overfor i møtet med denne nye virkeligheten. I rapporten studerer vi hvordan andre staters bruk av økonomiske virkemidler kan true nasjonal sikkerhet. Vi drøfter også hvordan identifiserte utfordringskategorier for sikkerhetstruende virksomhet kan integreres i en risiko- og sårbarhetsanalyse. Det er imidlertid utenfor denne rapportens omfang å gjennomføre en full analyse. Rapporten har til formål å avdekke sentrale områder for videre utredning og forskning om hvordan investeringer og andre økonomiske virkemidler kan true nasjonal sikkerhet samt politikkutforming innen området. Vi identifiserer flere områder der kunnskapsgrunnlaget er særlig svakt. Dersom Norge skal lykkes i å beskytte seg mot økonomiske virkemidler, må vi bedre forstå både truslene som kan ramme oss, våre sårbarheter og hvordan disse henger sammen med verdiene vi ønsker å beskytte i det norske samfunnet. Det finnes bred forskningslitteratur om staters bruk av økonomiske virkemidler for å oppnå strategiske mål, men studiene er sjelden konkrete om hvilke trusler og sårbarheter en småstat som Norge vil ha overfor stormakter og andre staters bruk av slike midler. Vi identifiserer også flere andre sentrale kunnskapsgap i litteraturen. Til sammen er det derfor utfordrende å avdekke truslene fra utenlandske investeringer og andre økonomiske virkemidler mot Norge. For å kunne beskrive de ulike typene trusler som Norge kan møte, har vi strukturert innsikten fra litteraturen i en morfologisk analyse. På den måten får vi beskrevet handlinger hvor det er relativt få historiske eksempler, men som likevel er aktuelle for Norge. Vi identifiserer seks utfordringskategorier hvor økonomiske virkemidler kan utgjøre sikkerhetstruende virksomhet: tilrettelegge for skjult angrep og sabotasje, statlig påvirkningsaktivitet, statlig etterretningsaktivitet, omgå ikke-spredningsbestemmelser, beskytte strategiske interesser og endre styrkeforhold. Det er også mulig å kombinere disse handlingene med andre virkemidler. Slike kombinasjoner kan gi en dypere forståelse av truslene fra økonomiske virkemidler. Trusler er én av tre dimensjoner i en risiko- og sårbarhetsanalyse. Det er også viktig å vurdere hva som er verdifullt for oss og som vi følgelig ønsker å beskytte. Vi diskuterer hvordan grunnleggende nasjonale funksjoner kan representere verdier samt potensielle utfordringer ved dette. Deretter redegjør vi for relevante aspekter å ta hensyn til langs dimensjonen sårbarheter, inkludert avhengigheter mellom sektorer og prosesser, kompleksitet, tilstedeværelsen av effektive barrierer og kontekstuelle og landspesifikke faktorer. Innenfor hver dimensjon gir vi anbefalinger til videre studier og analyser for å tette kunnskapshull.